O samorządzie słyszał każdy. Każdy nawet w nim uczestniczy. Kłopot w tym, że nie każdy o tym wie. I o dziwo – można to uznać za usprawiedliwione

Samorządność jest bowiem materią niebywale skomplikowaną. Jej granice są nieostre, uznaniowe, do tego przebiegają rozmaicie w różnych odmianach samorządu. A tych jest wiele. Największy zasięg mają samorządy terytorialne, w których wspólnoty tworzą grupy osób zamieszkujących oznaczone terytoria (te samorządy mają strukturę piętrową, o czym dalej). Obok istnieją zaś samorządy funkcjonalne, oparte na więzi tworzonej przez wspólne zajęcie. To samorząd pracowniczy, zawodowy, uczniowski. Powyższy podział samorządów jest najczęstszy, ale istnieją także inne klasyfikacje. Niektórzy badacze wolą dzielić samorządy na oparte na podłożu majątkowym (np. fundacje) i osobowym (terytorialny, wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy, zawodowy).

Z tych wyliczanek wynika jedno – pojęcie samorządu jest rozmyte i wieloznaczne. Jedyna uniwersalna definicja jest szalenie ogólnikowa. Według niej samorząd to decydowanie o własnych sprawach niezależne od władzy nadrzędnej. To określenie wskazuje na rzecz najważniejszą – moment styku zasięgów obu form władzy. Otóż samorząd budowany jest od dołu, podczas gdy władza centralna działa odgórnie. Wspomniana granica ich zasięgów nie jest jednak prosta, ma tak bardzo skomplikowany przebieg, że chwilami lepiej mówić nie o linii, ale o strefie granicznej.

Prawnicy chętnie uzupełniają, że samorząd to nie tyle system zarządzania, ile wyodrębniona grupa społeczna. Przynależność do niej nie jest dobrowolna, ale wynika z mocy prawa. Grupa taka powołana zostaje w celu wykonywania zadań administracji publicznej, co czyni poprzez formy przedstawicielskie, a te są kontrolowane oddolnie, ale nadzorowane odgórnie, przez państwo. Aby bardziej nie komplikować, pozostawmy jurystom rozważania o różnicy między kontrolą a nadzorem. I bez tego widać, jak niejednorodną i skomplikowaną konstrukcją jest samorząd. Niektóre kwestie mają tu wymiar czysto akademicki. Dlaczego pochodzący z wyborów powszechnych parlament i tworzone przezeń organy (w tym administracja rządowa) mają status „państwowy”, a pochodzący z wyborów sejmik województwa jest organem samorządu? Nie należy przykładać tu miary wielkościowej; kilka województw ma przecież rozmiary mniejszych państw europejskich.

Najprostsza odpowiedź brzmi: bo się tak umówiliśmy. A ściślej – skopiowaliśmy cudze rozwiązania. Samorząd w dzisiejszym kształcie jest bowiem pomysłem stosunkowo nowym. Jego koncept zrodził się w Niemczech, o zgrozo – w Prusach, w XIX w. Samo tak przecież swojsko brzmiące słowo „samorządność” jest tłumaczeniem, tzw. kalką, z niemieckiego (Selbstverwaltung). Istniejące już w średniowieczu formy samorządowe miały zupełnie inny charakter, u ich podstaw leżały podziały stanowe społeczeństw. Dzisiejszy samorząd nie jest ich kontynuacją.

Opłotki władzy
Dla przeciętnego obywatela najważniejszy jest samorząd terytorialny, bo ma z nim codzienny kontakt. Sam jest zresztą jego częścią jako mieszkaniec wsi, miasta lub dzielnicy. Jednak na co dzień ten współudział sprowadza się do udziału w wyborach lokalnych. Tyle że średnia frekwencja wynosi w nich 40–50 proc., z pojedynczymi odchyleniami. Jest jednak jeszcze coś gorszego od niskiej frekwencji wyborczej. Otóż większości rodaków jest obojętne, czy załatwia sprawę w urzędzie państwowym czy samorządowym. Urząd to są wciąż „oni”. To fundamentalny problem. Sprawność samorządu jest pochodną masowego udziału w instytucjach, a ta wynika z poziomu kapitału społecznego. Gdy ten jest niski, samorząd staje się fasadą, karykaturą samego siebie. No to jesteśmy w domu.

W krajach zachodnich, zwłaszcza tych z podkładem protestantyzmu, zaangażowanie obywateli, rozumiane przez nich jako odpowiedzialność, jest wysokie. Po drugiej stronie mapy to zaangażowanie jest zerowe. A Polska, jak zwykle, jest pośrodku. Fakt, że trochę brakło czasu, aby to zaangażowanie wypracować. Ledwie kilkanaście w miarę spokojnych lat przerwała brutalnie wojna. Samorzutnie odrodzone po 1945 r. samorządy ledwo zdążyły rozejrzeć się na gruzach, gdy zostały oficjalnie zniesione i zastąpione systemem rad narodowych. Po co bowiem komu samorząd, skoro władza jest „ludowa”? Było to jedno z największych oszustw systemu sowieckiego, tyle że dokonane w białych rękawiczkach. Rady narodowe były atrapą, ich sesje przypominały akademie. Decyzje i tak zapadały gdzie indziej, bo autorytarna siła nie lubi dzielić się władzą i wszystko wie najlepiej. Największe znaczenie miało zaś upaństwowienie majątku gmin. Ze skutkami tego posunięcia Polska nie radzi sobie do dziś.

Samorząd terytorialny powrócił w 1990 r., ale jeszcze przez prawie 10 lat istniał tylko na szczeblu gminnym. Samorządowe powiaty i województwa mamy dopiero od 1998 r. Część specjalistów uznaje i tę reformę za niedokończoną, wskazując, że tworząc nowe jednostki, kierowano się bardziej lokalnymi naciskami niż analizą ekonomiczną. Powstały więc gminy i powiaty niezdolne do samodzielnej egzystencji. Zamiar jakichkolwiek zmian na mapie administracyjnej napotyka zaś zmasowany opór.

Plus minus średnio
Jaki jest dzisiaj stan samorządu terytorialnego? I dobry, i zły, ogólnie średni. Ponieważ jednostek samorządowych jest kilka tysięcy, można znaleźć przykłady na każdą tezę. Tutaj potrzeba nieco teorii. Zgodnie z konstytucją samorząd wykonuje zadania „niezastrzeżone dla innych władz”. To klasyczny unik, który powoduje, że po 20 latach istnienia kompetencje samorządów wciąż są domniemane. W takiej sytuacji musiała ukształtować się praktyka. W jej ramach zadania jednostek samorządów dzielą się na własne i zlecone. Te pierwsze wynikają z potrzeb lokalnej społeczności, takich jak edukacja, rekreacja, kultura, zaopatrzenie w media, dojazd do pracy, także mieszkania (chociaż to inna bajka). Istnieją tu jeszcze subtelne różnice między szczeblami samorządu. Na przykład szkoły podstawowe i gimnazja są domeną gmin, liceami i technikami zajmuje się powiat, a wybranymi szkołami średnimi – województwo. Zadania zlecone mają charakter ogólnopaństwowy, ale dobrze, by były załatwiane „bliżej ludzi”. To przykładowo prowadzenie rejestrów stanu cywilnego, wydawanie dowodów osobistych itp. Zadania te zlecane są obligatoryjnie, z mocy ustawy, lub wybiórczo, na podstawie porozumienia. To drugie wynikać może ze szczególnych warunków lokalnych, np. zabezpieczenie przeciwpowodziowe. Ważniejsza jest inna różnica. Otóż zadania własne gmina musi opłacić swoimi pieniędzmi. Zadania zlecone pociągają za sobą subwencję ogólną i dotacje celowe z budżetu państwa.

Kluczem do działania samorządów są zatem pieniądze. Aby wydawać, gmina musi mieć zapewnione wpływy. Katalog możliwych przychodów jest pozornie długi, ale podstawowe znaczenie mają dwie pozycje: podatek od nieruchomości i udział w podatku PIT osób zamieszkałych na terenie gminy. Wysokość tego udziału jest ustalana corocznie, w roku 2014 wynosiła 37,53 proc. Pozostałe rozmaite podatki i opłaty mniej ważą na budżetach. Chociaż jest w kraju kilka jednostek, które zbierają kokosy z tytułu opłaty eksploatacyjnej od zlokalizowanych tam gigantów górniczych. Dziwić tylko się można, że podatek rolny daje polskim gminom wiejskim średnio mniej niż 3 proc. przychodów.

Osobną kwestią jest to, czy subwencja i dotacje wystarczają gminom na opłacenie zadań zleconych. Otóż krzyczą one głośno, że nie. Jednak jak dotąd nie zanotowano odmowy wydania dowodu osobistego z powodu braku pieniędzy, więc kółka jakoś się kręcą. Drugą prawdą jest, że państwo chętnie gminy kantuje. Najnowszy przykład to zamierzona likwidacja gimnazjów, czego koszty obciążą gminy i nikt im tego nawet nie planuje zrekompensować. Do tego samego katalogu zaliczyć trzeba opóźnione przekazywanie należnych gminom kwot. Jeszcze w poprzedniej kadencji NIK obliczyła, że rząd zalega samorządom z wypłatą prawie 20 proc. należności. Zdarzają się także czyste złośliwości, takie jak wypowiedź (byłego już) ministra finansów, że w przypadku zmuszenia rządu do zwiększenia kwoty wolnej od podatku PIT, co przecież obiecywano, gminy muszą liczyć się ze zmniejszeniem subwencji.

Biznes z limitem
Pojawia się w tym miejscu logiczne pytanie, czy samorządy nie powinny szukać dodatkowych pieniędzy, prowadząc działalność gospodarczą. Ostrożnie! To istne pole minowe. Przepisy w tej kwestii są zawikłane i niejednoznaczne. Najogólniej – prawo nie zakazuje samorządom działalności komercyjnej, ale wprowadza tu bardzo wiele ograniczeń. Chodzi o to, by była to działalność jak najbliżej związana z zadaniami gmin i by nie próbowały one tworzyć np. sieci sklepów z alkoholem. Prowadziło by to wprost do interwencji Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Nadto nie każda działalność gospodarcza jest dochodowa. Gminy dysponują mieszkaniami i wynajmują je, czyli jest to najczystsza komercja. Tyle że są to zwykle mieszkania o najniższym standardzie i od dziesięcioleci niedoinwestowane, a lokatorzy nie należą do krezusów i często nie płacą. Całkowity bilans tego biznesu jest więc zdecydowanie ujemny. Teoretycznie nie ma przeszkód, by gminy postawiły nowe domy i czerpały zyski z wynajmu, ale skala koniecznych inwestycji przekracza możliwości i wyobraźnię przeciętnego wójta oraz burmistrza. Zatem trudno się dziwić, że gminy sięgają tam, gdzie mogą, i w ostatnich latach śrubują te podatki i opłaty, w przypadku których mają jeszcze możliwość manewru, a to podatek od nieruchomości (ustawodawca ustala tylko górną granicę, a gminy ochoczo do niej dorównują), opłatę za użytkowanie wieczyste, rozmaite opłaty targowe, uzdrowiskowe, miejscowe itp. I nie ma sposobu, by określić, czy to rzeczywiście łatanie budżetu z korzyścią dla mieszkańców, czy haracz na rzecz armii zbędnych urzędników.

Jedną ze słabości ustroju samorządów jest bowiem spora dowolność w budowaniu struktur wewnętrznych. Można tylko pokiwać z podziwem głową nad spisem miejskich instytucji i komórek, na przykład w Warszawie. Innym zagrożeniem, dotąd niedostatecznie rozpoznanym, są możliwe konflikty interesów wśród rzeszy działacz i pracowników samorządowych, którzy powoływani są na stanowiska w firmach i spółkach gminnych. Z kolei czysto polską specyfiką jest relacja polityczna państwowego centrum i samorządów. Nie wdając się w szczegóły, zdecydowaną większość władz samorządowych zaliczyć obecnie należy – z punktu widzenia rządu – do opozycji. Poza oczywistym dyskomfortem władzy wynikają też z tego konkrety. Otóż ponad 40 proc. unijnych dotacji pozostaje w rękach marszałków województw. Wojewodowie, czyli przedłużenie rządu w jednostkach samorządu, chętnie przytuliliby te pieniądze.

W grupie raźniej
O ile z samorządem terytorialnym w polskiej odmianie jakoś umiemy już żyć, o tyle inne dziedziny samorządu są mniej znane. Są to głównie samorządy branżowe, tworzone w zawodach zaufania publicznego (adwokaci, sędziowie). Może nawet lepiej, że działają one w półcieniu, chociaż raz po raz podnoszą się głosy o zamkniętych korporacjach. Ciekawszy jest inny przypadek – samorządu pracowniczego. Miał on w swoich dziejach okres komiczny, gdy w postaci tzw. konferencji samorządu robotniczego w głębokim PRL zastępował paprotkę na biurku sekretarza partyjnego. Miał też okres heroiczny, gdy po przełomie lat 1980 i 1981 wydawało się, że ustrój tak szybko nie skruszeje i działacze opozycyjni właśnie w samorządzie pracowniczym widzieli narzędzie do uzyskania większych swobód. Upadek PRL, ale przede wszystkim całkowita zmiana struktury gospodarki uczyniły ten kierunek myślenia bezprzedmiotowym.

Przeciwny biegun to samorząd gospodarczy. Istnieje tu kilka dużych i kilka mniejszych ciał, które pozostają w nader skomplikowanych stosunkach. A przecież dla biznesu byłoby chyba lepiej, gdyby miał wobec rządu jedną silną reprezentację. Tymczasem od lat nie sposób jej wyłonić. Taka polska specyfika… Ogólnie, samorządność wydaje się mieć przyszłość, bo delegowanie uprawnień przez władzę i przybliżanie decydowania do obywatela są w demokracji kierunkiem najsłuszniejszym. Chociaż istnieją też opinie, że w dobie skracania wszelkich odległości i coraz doskonalszych sposobów załatwiania spraw przez Internet miejsce pobytu decydenta nie ma już znaczenia. Jak będzie? Przyjmijmy, krakowskim targiem, że jeszcze przez 20–30 lat sprawne samorządy będą potrzebne. A później się zobaczy.