Kontrole w firmie kojarzą się przedsiębiorcom ze wszystkim co najgorsze, a ich wynik jest trudny do przewidzenia. Zła sława wzięła się zapewne stąd, że przepisy prawne dotyczące kontroli w firmie mają wiele wyjątków i regulacji szczególnych, a wiedzy trzeba szukać w rozproszonych źródłach. Organy administracji działają na podstawie różnych ustaw niejednolicie regulując prawa kontrolerów. Pod tym względem panuje w polskim prawie chaos.

Zacznijmy od tego, czym jest kontrola.

Kontrola jest sytuacją, w której odpowiednio upoważniony przedstawiciel kompetentnego organu administracji ustala stan faktyczny (przebieg zdarzeń, wyposażenie lokali, treść dokumentów itp.) w ściśle wytyczonym kontekście i celu (np. celem weryfikacji rozliczeń VAT, spełniania norm prawa pracy, jakości produkcji żywności, oznakowania wyrobu itp.), wykorzystując do tego kompetencje władcze pozwalające mu na ingerowanie w działalność firmy (np. wejście do zakładu, zatrzymywanie dokumentów, żądanie okazania rzeczy itp.).

Kontrole są bardzo zróżnicowane, co wynika z dwóch kwestii:
– różne organy administracji działają na podstawie różnych ustaw, które w niejednolity sposób regulują prawa kontrolerów – pod tym względem w polskim prawie panuje chaos. W pewnym uproszczeniu – często jest tak, że to, czego nie może jedna kontrola, jest dozwolone dla innej i na odwrót;
– dopuszczalny prawnie przebieg kontroli wyznacza jej cel i zakres, który może być opisany w dokumentach kontroli w bardzo różny sposób – od ogólnego, aż po bardzo szczegółowy.

Jakie organy mogą prowadzić kontrole?

Większość organów administracji publicznej jest wyposażona w uprawnienia kontrolne. Do organów tych należą m.in.: Urząd Skarbowy, organy celne, ZUS, PIP, Inspekcja Sanitarna, NFZ, CBA, Minister Zdrowia czy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, UOKiK.

Kompetencje kontrolne niektórych służb nakładają się na siebie w pewnym zakresie. W wielu takich sytuacjach może dochodzić do sporów kompetencyjnych (np. do kontrolowania zamówień publicznych upoważnionych jest ponad pięć różnych instytucji) albo wręcz odwrotnie – do współpracy pomiędzy organami.

Ochrona kluczowych interesów firmy podczas kontroli

Firma podczas kontroli powinna przedsięwziąć wszelkie środki celem:

• niedopuszczenia do dokonania ustaleń kontrolnych sprzecznych z faktami;
  zachowania spójności i rzetelności przekazywanej dokumentacji wewnętrznej oraz wyjaśnień;
• wczesnego wykrycia ryzyk wynikających z kierunku kontroli lub konkretnych ustaleń i wdrażania środków przeciwdziałania tym ryzykom;
• zadbania o nieprzerwaną pracę przedsiębiorstwa i minimalizację utrudnień wynikających z kontroli.

Kontrola prawidłowości kontroli

Z perspektywy skutecznej ochrony prawnej interesów firmy, kluczowe jest analizowanie, czy żądania kontrolerów nie wychodzą poza wytyczony w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli cel i kontekst kontroli. Niedopuszczalne prawnie jest stawianie żądań kontrolnych, które nie wykazują związku z przedmiotem kontroli (np. jeżeli przedmiotem kontroli WIF w aptece jest prawidłowość tzw. receptury aptecznej, to kontrola nie powinna zgłaszać uwag do sposobu umieszczenia i prezentacji suplementów diety).

Od 2017 roku obowiązują nowe przepisy dotyczące kontroli, w związku z czym:
Kontrola skarbowa nie może podważać ustaleń wcześniejszej kontroli. Zgodnie z nowymi przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, urząd nie może kilkukrotnie kontrolować firmy w tej samej sprawie. Od tej zasady są wyjątki np. gdy zachodzi podejrzenie o popełnienie przestępstwa. Ponadto za zgodą przedsiębiorcy możliwe są wspólne kontrole różnych organów (jeśli dotyczą tej samej sprawy).

Co może, a czego nie może zrobić kontroler?

Niestety, przepisy regulujące kompetencje poszczególnych kontroli bardzo się różnią. Z tego powodu:

• efektywnym działaniem jest konsultacja z ekspertami np. działem prawnym na samym początku działań kontrolnych – celem ustalenia spójnej strategii i reakcji na działania kontrolne;
• nieefektywne jest budowanie szczegółowych wewnętrznych procedur „na okoliczność” każdej możliwej kontroli. Ważnym wyjątkiem są procedury na okoliczność kontroli i przeszukań prowadzonych przez UOKiK – ze względu na wysokość kar za utrudnianie działań kontrolnych.

Podczas ustalania konkretnych uprawnień kontroli danego rodzaju, warto zwrócić uwagę przede wszystkim na to, czy kontroler może (lub nie):

• prowadzić kontrolę bez uprzedniego zawiadomienia;
• uzyskać wstęp do wszystkich pomieszczeń firmowych (np. niektóre organy mogą kontrolować tylko pomieszcza funkcjonalnie– innych nie, z kolei UOKiK ma bardzo szerokie uprawnienia);
• prowadzić kontrolę w szerokim zakresie czasowym (np. prowadzić kontrolę wyłącznie w godzinach pracy firmy);
• przesłuchiwać pracowników firmy jako świadków lub w inny sposób zobowiązywać ich do przedstawiania stanowiska;
• żądać pisemnych wyjaśnień na wskazane okoliczności;
• żądać wydawania oryginałów dokumentacji – względnie żądać wydawania kserokopii na koszt kontrolowanego;
• żądać udostępnienia pomieszczenia firmowego do wyłącznego korzystania przez kontrolerów (prawo takie ma UOKiK).
• prowadzić kontrolę z pominięciem gwarancji maksymalnego łącznego czasu kontroli, wyznaczonego przez ustawę o swobodzie działalności gospodarczej;
• konieczne jest również ustalenie, jakie sankcje grożą za utrudnianie lub udaremnianie kontroli.

Jak się zachowywać podczas kontroli?

Po ustaleniu jakie uprawnienia ma konkretny kontrolujący, można rozważyć przyjęcie firmowych założeń proceduralnych względem kontroli. Założenia mogą być bardzo różne, zależnie od sytuacji firmy. W szczególności rozważyć można podejście:

– kooperatywne – polegające na działaniu w zaufaniu do kontrolera i skorzystaniu z kontroli jako okazji do dostosowania działalności do wymagań prawnych (względnie wymagań organu kontrolującego) bądź wykorzystania kontroli jako mechanizmu wyjaśnienia spornych kwestii i redukcji niepewności biznesowej na przyszłość – zalecane w przypadku braku lub niskich sankcji za stwierdzone naruszenia;
– ostrożne – pozytywna współpraca, ale wyłącznie w zakresie wytyczonym przez kontrolujących, ograniczanie wątków kontroli oraz ścisłe selekcjonowanie informacji;
– defensywne – w przypadkach kontroli wrogich (które niestety się zdarzają) lub kontroli, których zasadność merytoryczna jest wielce wątpliwa – bardzo dokładna kontrola formalna przebiegu kontroli i jej dokumentacji; składanie sprzeciwów wstrzymujących kontrole w przypadkach uzasadnionych (braki dokumentacyjne, błędy, wychodzenie poza wytyczony zakres kontroli), dokładne weryfikowanie każdego działania kontrolujących pod kątem zgodności z prawem, ciągły nadzór nad działaniami kontrolnymi, przekazywanie informacji wyłącznie w formie pisemnej (jeżeli jest to prawnie dopuszczalne).

Naszym klientom w większości przypadków zalecamy podejście kooperatywne lub ostrożne. Sugerujemy dystans i uważne podejście do niektórych rekomendacji „internetowych”, z których wynika, że celowe jest podejście agresywne i „punktowanie” kontrolerów na każdym kroku. Polityka taka może okazać się nieproduktywna i doprowadzić do zmiany podejścia kontrolerów na wrogie lub emocjonalne. Z drugiej strony, zdarzają się niestety przypadki, w których celowa jest twarda obrona interesów firmy, wymagająca bardzo skrupulatnego rozliczania wyników kontroli.

Kontrola i co dalej?

Każda kontrola kończy się sporządzeniem dokumentu podsumowującego ustalenia (raportu, wystąpienia, protokołu itp.). Dokument ten należy przed podpisaniem bardzo dokładnie przeczytać. Proszę pamiętać, że niektóre negatywne ustalenia kontrolne – tzn. takie, które mogą być w przyszłości podstawą karania firmy – mogą być sporządzone w sposób neutralny (np. wpis podczas kontroli NFZ o treści: „kolejka pacjentów kontrolowana przez pełnomocnika dyrekcji” nie jest wpisem pozytywnym, lecz stwierdzeniem naruszenia prawa, ponieważ kontrola taka powinna być sprawowana przez kierownika jednostki). Niestety nie zawsze można opierać się na zapewnieniach kontrolerów, którzy w odniesieniu do takich pozornie neutralnych lub błędnych sformułowań stwierdzają, że „to się potem jeszcze wyjaśni” albo „nie będzie to miało negatywnych konsekwencji”.

Wszelkiego rodzaju wątpliwości lub błędy kontrolerów należy opisać szczegółowo właśnie na etapie podsumowania kontroli. W innym przypadku bardzo trudne lub niemożliwe może okazać się kwestionowanie ustaleń faktycznych kontroli np. w postępowaniu przed sądem. Niektóre organy notorycznie powołują się na dalszych etapach sprawy na fakt podpisania protokołu jako okoliczność potwierdzającą akceptację ustaleń kontroli.

Jeżeli ustalenia kontrolne są niezgodne ze stanowiskiem firmy rozważyć należy skorzystanie ze środków odwoławczych – służą one zawsze, ale terminy i konkretna struktura takich środków zależy od przepisów regulujących daną kontrolę. Z kolei w przypadku niektórych form kontroli, nadzór w pewnym zakresie sprawuje także sąd.

Gdzie szukać rzetelnych informacji

Organy kontrolne muszą umieszczać na stronie internetowej szczegółowe informacje o procedurach kontroli. Czynności kontrolne powinny być prowadzone według zasad i trybu określonego w art. 77–84 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej: u.s.d.g.). W przypadku kiedy przedmiot kontroli nie został uregulowany przez te przepisy stosuje się regulacje ustaw szczególnych. Co ważne, przepisy ustaw szczególnych dotyczące kontroli mają pierwszeństwo stosowania przed regulacjami u.s.d.g. Niekiedy regulacje określają również pewne elementy procedury, a zwłaszcza wynikające uprawnienia i obowiązki urzędu i przedsiębiorcy jako podmiotu kontrolowanego. Powoduje to sporą niejednolitość rozwiązań prawnych.