Pozornie łatwe publiczne pieniądze

6

Każdego roku przedsiębiorstwa sprzedają sektorowi publicznemu produkty i usługi za ponad 200 mld złotych. Prawdziwe eldorado, ale tylko z pozoru. Współpraca z sektorem publicznym to przeciągające się procedury wydłużające czas realizacji kontraktów, zatory płatnicze i trudne relacje z urzędnikami

Popyt sektora publicznego na produkty i usługi przedsiębiorstw napędzają w ostatnich latach unijne fundusze. Jak wynika z danych Urzędu Zamówień Publicznych, jeszcze w 2006 roku wartość rynku wynosiła 80 mld złotych, żeby w rekordowym 2010 roku osiągnąć 167 mld złotych. To wtedy w ekspresowym tempie budowaliśmy drogi i stadiony przed nadchodzącymi mistrzostwami Europy w piłce nożnej. Ale w latach 2011-2014 przedsiębiorcy w dalszym ciągu liczyć mogli na poważny zastrzyk gotówki ze strony sektora publicznego – średnio każdego roku urzędnicy rozstrzygali przetargi o wartości 138 mld złotych. W poprzednim roku wartość rynku spadła do około 117 mld złotych, co, z jednej strony, jest pochodną około rocznego opóźnienia w wydatkowaniu unijnych pieniędzy z perspektywy budżetowej 2014-2020, z drugiej, z podwyższenia z 14 do 30 tys. euro wartości zamówienia, które może być złożone z pominięciem prawa zamówień publicznych. Od 2013 roku Urząd Zamówień Publicznych gromadzi także dane dotyczące umów zawieranych przez stronę publiczną z pominięciem procedur ustawowych – czy to ze względu na niską wartość zamówień, czy możliwe wyłączenia zapisane w prawie. Wynika z nich, że łączna wartość rynku zamówień publicznych w 2013 roku wyniosła 218 mld złotych, w kolejnym roku wzrosła do 230 mld złotych. Pełnych danych za rok 2015 jeszcze nie ma, ale można przypuszczać, że także w tym wypadku granica 200 mld złotych została przekroczona.

Rynek jednego oferenta
Dokonywanie zakupów przez państwo i podlegające mu organizacje związane jest z wydatkowaniem publicznych pieniędzy. W założeniu system przetargów ma wprowadzać w ten obszar gospodarczej aktywności konkurencję i sprawić tym samym, że publiczne środki będą wykorzystywane optymalnie – zamawiający będzie w stanie kupić określoną usługę po możliwie najniższej cenie. Gdyby spojrzeć na polski rynek tej perspektywy to trudno stwierdzić, że dobrze spełnia on swoją rolę – do około 40 proc. przetargów zgłasza się zaledwie jeden oferent.

– Przedsiębiorcom nie jest łatwo zdobyć zamówienie ze strony sektora publicznego. Tego rodzaju kontrakty stawiają przed nimi większe obowiązki i stanowią większe ryzyko, związane na przykład z koniecznością wypełnienia dużej liczby dokumentów, w porównaniu do rynku komercyjnego. Najpierw trzeba ponieść pewne koszty, zaakceptować ryzyko, a później stanąć do przetargu, bez żadnej gwarancji, że się go wygra – mówi Piotr Markowski z serwisu Zamówienia 2.0, analizującego rynek zamówień publicznych. To odstrasza od rynku zamówień publicznych przede wszystkim małe i średnie firmy, które nie są w stanie pokonać biurokratycznych wymagań lub postrzegają to jako zbyt wysoki koszt. W specyfikacji istotnych warunków zamówienia, która jest podstawą Każdego przetargu, zamawiający często stawiają przed firmami bardzo trudne do spełnienia wymagania, na przykład dotyczące doświadczenia. Zdarza się, że warunki przetargów od początku określane są w ten sposób, żeby wypełniał je określony dostawca, co sugeruje korupcję, ale najczęściej wynikają z braku rynkowej wiedzy urzędników – około 20 proc. przetargów kończy się ich unieważnieniem, bo nie zgłasza się do niego żadna firma. Wystartowanie w przetargu wiąże się też z wpłaceniem wadium, które może przepaść. To również jest element zniechęcający do walki o publiczne zlecenia przede wszystkim mniejsze przedsiębiorstwa.

Także podniesienie tzw. progu bagatelności z 14 tys. do 30 tys. euro, wprowadzone przy okazji nowelizacji ustawy w październiku 2014 roku, zmniejszyło konkurencję na rynku publicznych dostaw. Z badania przeprowadzonego przez UZP wynika, że w 2015 roku aż 62 proc. instytucji publicznych kupujących na rynku produkty i usługi nie zgłosiło ani jednego zamówienia przekraczającego wyznaczony próg. W tej grupie 45 proc. organizacji nie wypracowało żadnych własnych kryteriów wyboru najlepszych oferentów, zawierając po prostu umowę z wybraną przez siebie firmą. W takim wypadku reszta przedsiębiorców nie ma nawet szans aby dowiedzieć się o możliwości złożenia oferty i tym samym nie można mówić o uczciwej konkurencji.

– Przekonanie o tym, że wybór określonego dostawcy jest z góry przesądzony, to także jest jednym z czynników, które zniechęcają przedsiębiorców do ubiegania się o publiczne kontrakty – uważa Piotr Markowski. Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, także zamówienia o wartości niższej niż próg bagatelności powinny być ogłaszane publicznie, tak aby każdy przedsiębiorca mógł złożyć swoją ofertę. Pod względem odsetka przetargów, do których zgłasza się tylko jeden oferent, Polska ma jeden z najgorszych wyników w Unii Europejskiej, na poziomie takich państw, jak Cypr, Estonia, Luksemburg czy Lichtenstein, w przypadku których taką sytuację można wytłumaczyć wielkością gospodarki.

– To istotny czynnik ryzyka na polskim rynku zamówień publicznych, bo pokazuje, że jest on niekonkurencyjny. Niewątpliwie duża część tego problemu związana jest z występowaniem nieprawidłowości i nadużyć w procedurach przetargowych – mówi Grzegorz Makowski z Fundacji Batorego, która w zeszłym roku zapoczątkowała wyliczanie barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych.

Dyktat najniższej ceny
Z punktu widzenia przedsiębiorstw ubiegających się o publiczne zamówienia czynnikiem zniechęcającym do startowania w przetargach może być praktyka wybierania przez zamawiającego oferty z najniższą ceną. Dyktat najniższej ceny był jedną z przyczyn problemów branży budowlanej, która zgarnia największą część środków rozdysponowywanych przez sektor publiczny. Z przeprowadzonej przez Fundację Batorego analizy niemal ogłoszonych postępowań dotyczących zamówień publicznych z lat 2010-2015 na łączną kwotę 344 mld złotych, aż 65 proc. dotyczyło prac budowlanych. Ale stwierdzenie, że budownictwo jest głównym beneficjentem zamówień publicznych byłoby nieprawdziwe – mordercza konkurencja o finansowane z unijnych pieniędzy kontrakty na budowę infrastruktury drogowej przed Euro 2012 sprawiła, że przedsiębiorstwa licytowały się na niskie ceny. Kiedy w górę poszły ceny surowców co podniosło koszty, a jednocześnie pojawiły się problemy z płatnościami za wykonane prace ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), część branży utraciła płynność finansową.

Firmy realizujące kontrakty przestały płacić podwykonawcom, przez budownictwo przetoczyła się fala bankructw, kulminująca w latach 2012-2013. Na granicy bankructwa znaleźli się tacy potentaci branży, jak PBG czy Polimex Mostostal. Procesy, w które zaangażowały się firmy realizujące kontrakty, ich podwykonawcy i GDDKiA do dziś nie zostały zakończone. To pod wpływem kryzysu w budownictwie znowelizowane zostało prawo zamówień publicznych, ograniczając kategorię zamówień, w których można stosować wyłącznie kryterium najniższej ceny. Wprowadzono również obowiązek uzasadnienia sytuacji, w których zamawiający posłuży się przy wyborze oferty jedynie kryterium cenowym. W teorii ta zmiana zadziałała – odsetek postępowań, w których tylko cena decydowała o podpisaniu kontraktu spadł z 85-90 proc. do około 30 procent. W praktyce jednak i tak najczęściej wygrywają najtańsze oferty, co według niektórych specjalistów jest najbezpieczniejsze z punktu widzenia podejmujących decyzje urzędników.

– W przetargach pojawiają się kryteria jakościowe, ale ponieważ o takie kontrakty, do których my aspirujemy, ubiegają się z reguły duże firmy, z bogatym doświadczeniem – wszyscy te kryteria wypełniamy równie dobrze. W praktyce o wyborze oferty decyduje cena – mówi przedstawiciel firmy informatycznej tworzącej oprogramowanie. Sektor publiczny jest dla branży informatycznej ważnym klientem, a w kolejnych latach zamówień może być jeszcze więcej, bo postępująca cyfryzacja administracji publicznej będzie finansowana także ze środków unijnych. Ale nadchodzący boom może być dla firm IT równie problematyczny, jak wcześniej był dla budownictwa.

Informatyczne problemy
Administracja publiczna jest wymagającym zleceniodawcą, bo każde ministerstwo czy instytucja ma swoją specyfikę, co powoduje, że za każdym razem firmy informatyczne zmuszone są tworzyć rozwiązania szyte na miarę. Sprostanie oczekiwaniom klientów wymaga zbudowania do realizacji każdego zlecenia zespołu, liczącego nawet kilkudziesięciu informatyków.

– Standardem jest przeciąganie procedur i zwlekanie z podejmowaniem decyzji, co wydłuża realizację projektów. Jeśli kontrakt zaplanowany na rok realizujemy przez dwa lata, to oznacza dla nas dodatkowe koszty – mówi nasz rozmówca z branży informatycznej. Ten problem zaostrzył się po wyborach parlamentarnych – zmiana władzy skutkowała wymianą kadr w ministerstwach i urzędach. Stanowiska stracili także pracujący dla strony publicznej ludzie odpowiedzialni za sektor IT.

– Z jednej strony nie ma nowych przetargów, bo opóźnia się wydatkowanie pieniędzy unijnych, z drugiej, mamy kłopoty z rozliczaniem projektów zapoczątkowanych jeszcze za poprzedniej koalicji, bo pod byle pretekstem urzędnicy nie chcą od nas odbierać już zrealizowanych prac. To oznacza opóźnienia w płatnościach i kłopoty z utrzymaniem płynności – ocenia przedstawiciel branży informatycznej. Zatory płatnicze grożą powtórzeniem kłopotów budownictwa. W dużych kontraktach informatycznych około 50 proc. zadań realizują podwykonawcy – brak płatności dla głównych wykonawców oznacza, że oni także nie otrzymują pieniędzy.Z funduszami unijnymi wiążą się też ścisłe terminy ich wydatkowania. Jeśli urzędnicy zbyt długo przeciągają formalności, to firmy mają mniej czasu na wykonanie prac. Nie zawsze udaje się utrzymać terminy, cierpi na tym także jakość wykonywanych prac. Kończy się karami nakładami na wykonawców, ci z kolei próbują szukać sprawiedliwości w sądzie. Efekt końcowy jest taki, że projekty nie są dobrze zrealizowane, a jeśli przed sądem okazuje się, że wina nie leży jednak po stronie wykonawcy, to Skarb Państwa zmuszony jest płacić odszkodowania.

– W kontraktach realizowanych dla sektora publicznego zapisane w umowie obowiązki dotyczą tak naprawdę tylko wykonawców. Strona publiczna nakłada na nas kary, nawet jeśli opóźnienia w realizacji kontraktu wynikają z faktu, że nie mamy z kim współpracować po drugiej stronie – uważa przedstawiciel branży informatycznej.Według jego opinii, jeśli taka sytuacja będzie utrzymywała się w dalszym ciągu, to część firm wycofa się z realizacji kontraktów dla sektora publicznego, a na placu boju pozostaną jedynie duzi globalni gracze. Co skutkować będzie znacznym wzrostem cen usług informatycznych.

O tym, że problemy we współpracy na linii wykonawcy-zamawiający mają negatywny wpływ na jakość usług informatycznych realizowanych dla sektora publicznego, mieliśmy okazję przekonać się podczas wyborów samorządowych w 2014 roku. Zawiódł wtedy napisany dla Państwowej Komisji Wyborczej system zliczający głosy, czego wynikiem było opóźnienie w publikacji wyników i realne straty dla Skarbu Państwa. Sektor prywatny już dawno rozwiązał ten problem – realizacja kontraktów informatycznych od początku przebiega pod nadzorem niezwiązanych z wykonawcą specjalistów, nadzorujących jakość wprowadzanych rozwiązań. Sektor publiczny testowanie systemów zleca ich wykonawcy lub robi to we własnym zakresie, ale już po ukończeniu prac.

– Nadzór nad realizacją projektu na każdym jego etapie, poczynając od napisania Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, pozwala uniknąć błędów lub zmienić wykonawcę we wczesnej fazie, minimalizując straty. Testowanie systemu na końcu nie ma sensu, jeśli w trakcie jego tworzenia popełniono poważne błędy już na samym początku – mówi Tomasz Szadkowski z firmy Soflab Technology, zajmującej się testowaniem systemów IT. Prawdopodobnie nawet bez wprowadzania żadnych dodatkowych rozwiązań współpraca sektora publicznego z wykonawcami systemów informatycznych mogłaby wyglądać lepiej. Gdyby tylko tendencję do unikania odpowiedzialności po stronie urzędników przynajmniej częściowo zastąpiła wola do partnerskiej współpracy