Pytania o Polski Ład

Jak interpretować założenia programu Polski Ład w dziedzinie obciążeń podatkowych? Czy rzeczywiście samorządy mogą stracić znaczne kwoty w związku z wprowadzeniem programu? Na te fundamentalne dziś pytania odpowiada prof. Elżbieta Chojna-Duch.

Poziom dochodów budżetu państwa jest zawsze uwarunkowany rozwojem gospodarki. Zgodnie z przyjętym scenariuszem makroekonomicznym wzrost PKB w 2022 r. ma osiągnąć 4,6 proc. w ujęciu realnym. Prognozuje się więc, że w 2022 r. dochody podatkowe wzrosną o 5,3 proc. w ujęciu nominalnym.

Na poziom dochodów podatkowych w 2022 r. wpływ będzie miała oczywiście także reforma dokonywana w ramach programu Polski Ład, oddziałująca przede wszystkim na podatników podatku dochodowego od osób fizycznych. Działania takie jak podwyższenie kwoty wolnej do poziomu 30 tys. zł dla wszystkich podatników podatku dochodowego od osób fizycznych obliczających podatek według skali podatkowej, podwyższenie progu podatkowego z 85 528 zł na 120 tys. zł, wprowadzenie ulgi dla klasy średniej, czy zmiany w zakresie preferencji podatkowych, m.in. umożliwienie wspólnego rozliczenia małżonków, którzy zawarli związek małżeński w trakcie roku podatkowego, którego dotyczy rozliczenie, z pewnością poprawią sytuację podatników PIT.

Uszczelnienie systemu

Reformy Nowego Ładu zmieniają jednocześnie kierunki i formy redystrybucji środków publicznych, uszczelniając bardziej system podatkowy również w innych podatkach i zwiększając przy tym zasoby budżetowe. Są to: likwidacja możliwości odliczenia składki zdrowotnej od podatku, zmiana w zakresie ustalania składki zdrowotnej dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, umożliwienie odliczenia od podstawy opodatkowania kosztów uzyskania przychodów poniesionych na zwiększenie przychodów ze sprzedaży produktów (tzw. ulga prowzrostowa), ulga na innowacyjnych pracowników, modyfikacja ulgi na działalność badawczo-rozwojową, wprowadzenie jednolitych zasad opodatkowania przychodów z najmu, podnajmu, dzierżawy, poddzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze, zawieranych poza działalnością gospodarczą poprzez objęcie przychodów osiąganych z tego tytułu wyłącznie opodatkowaniem w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych, złagodzenie warunków tworzenia i funkcjonowania podatkowych grup kapitałowych, warunków umożliwiających przejście na tzw. estoński CIT oraz umożliwienie podmiotom powiązanym finansowo, ekonomicznie i organizacyjnie wspólnego rozliczania dla potrzeb podatku od towarów i usług. Zmieniając przepisy podatkowe państwo realizuje swój szeroko dyskutowany program, swą politykę podatkową i jest to naturalne. To jego imperium.

Co z podatkiem akcyzowym?

Nie znamy jeszcze kształtu podatku akcyzowego, gdyż trwają konsultacje Forum Akcyzowego w Ministerstwie Finansów. Prowadzone są one on-line i jest to bardzo szeroka formuła konsultacji tego podatku, realizującego funkcje fiskalne i stymulacyjne (zdrowotne). Oczywiście należy zwiększyć obciążenia, czyli stawki zarówno wyrobów tytoniowych, jak i innych używek, gdyż w Polsce istotnie wzrosły wynagrodzenia w ostatnich latach, zaś cena paczki papierosów utrzymuje się na niemal jednolitym poziomie, czyli realnie staje się tańsza, bardziej dostępna dla konsumenta. Cena papierosów oraz wkładów do tzw. e-papierosów powinna rosnąć wraz z siłą nabywczą ludności. W innych państwach członkowskich ustawodawcy położyli nacisk na wprowadzenie rozwiązań, które skutkują obligatoryjnym podwyższeniem ceny paczki papierosów – to chyba skuteczne rozwiązanie, które zapewni wyższe dochody do budżetu państwa i ograniczy liczbę palaczy. Oczywiście, palacze nie będą zadowoleni. Należy podnieść akcyzę przede wszystkim na najpopularniejsze i najbardziej szkodliwe wyroby tytoniowe, czyli na papierosy.

Wybór optymalnego modelu opodatkowania akcyzą jest trudny, gdyż należy brać pod uwagę różne kryteria. Poza podstawowym czynnikiem, tzn. efektywnością fiskalną, czyli poziomem wpływów budżetowych: siłę nabywczą ludności w stosunku do jej dochodów, kulturę, zwyczaje konsumentów, potencjał kontrybucji w budżecie poszczególnych kategorii wyrobów, konieczność ograniczania szarej strefy, w tym przestępczości zorganizowanej i niezorganizowanej (nie tylko w wyrobach tytoniowych, ale i alkoholu, oleju opałowego i napędowego czy węgla), możliwości techniczne w zakresie pełnego nadzoru akcyzowego i kontroli podatkowej, wpływ na poziom inflacji, ponieważ jest to podatek cenotwórczy, powszechność i sprawiedliwość oraz inne wartości unijne, ale zawsze i przede wszystkim ochronę zdrowia konsumentów. To także czynnik rozwoju rynków, czyli konkurencja międzynarodowa i konkurencyjność małych przedsiębiorców na rynku polskim w stosunku do dużych koncernów. Czynników tych jest wiele, są poddane analizie, wyważone i wzięte pod uwagę w wieloletniej perspektywie polityki podatkowej.

Dochody samorządów

Samorząd terytorialny, czyli gminy, powiaty i województwa samorządowe, ma dochody określone w Konstytucji i gwarantowane ustawami – dochody własne i transfery z budżetu państwa. Państwo nie określa ich corocznie według uznania, a na podstawie obowiązującego prawa, algorytmów, zaś ich wielkość zależy, najogólniej, od wypracowanego PKB i wzrostu dochodów podatkowych. W ustawie budżetowej na rok 2022 podstawowe transfery z budżetu państwa to subwencje ogólne (relatywizowane do wskaźnika dochodów podatkowych); zaplanowano je w wysokości 71,6 mld zł, tj. na poziomie wyższym o 2,1 proc. niż w 2021 r. Część subwencji ogólnej finansuje zadania oświatowe. Część ta dla jednostek samorządu terytorialnego to wielkość ponad 53 mld zł i jest o 2,6 proc. wyższa od kwoty określonej na rok 2021 (52 mld zł). Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego według ustawy ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Podobnie też inne części subwencji mogą być wyższe lub niższe niż w roku poprzednim, np. część wyrównawcza subwencji ogólnej dla województw jest o 22,1 proc. wyższa od kwoty zaplanowanej na 2021 r. Ponadto zaplanowano też uzupełnienie subwencji (336 mln zł i rezerwę subwencji ogólnej w wysokości 320 mln zł) z przeznaczeniem na dofinansowanie budowy i przebudowy, utrzymania i zarządzania drogami wojewódzkimi. Środki te są podzielone według ustawowych kryteriów.

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawami ustrojowymi, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać też dotacje z budżetu państwa. Na rok 2022 na finansowanie zadań z zakresu administracji rządowej, na dofinansowanie ich zadań własnych oraz zadań realizowanych na podstawie porozumień zaplanowano dotacje w wysokości ponad 64 mld zł! Są one również określane na podstawie algorytmów wynikających z ustaw.

Więcej wpływów z PIT i CIT

Poważne kwoty dochodów stanowią też udziały wszystkich jednostek samorządowych w podatkach państwowych – PIT i CIT. Tu zdecydowanie widać, że żadna jednostka samorządowa nie będzie miała niższych dochodów. Ponieważ w związku z reformą podatkową zmaleją dochody z PIT w 2022 r. w stosunku do bieżącego roku, zostanie ponownie zwiększony udział gmin we wpływach z tego podatku. Łączny udział jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z PIT wzrośnie z 50,08 proc. w 2021 r. do 50,19 proc. w 2022 r. W przypadku podatku CIT udział jednostek samorządu terytorialnego pozostanie na poziomie z 2020 r., tj. 22,86 proc., gdyż ten podatek, w wyniku realizacji Nowego Ładu, planowany jest z kilkumiliardowym wzrostem. Oba te podatki od lat stanowią udział podsektora samorządów w ponad 50 proc. wpływów do budżetu Państwa, są stabilne i żadna jednostka samorządowa nie traci na Polskim Ładzie. W latach 2016-2020 dochody samorządów wzrosły do prawie 1,3 bln zł, a w porównaniu do lat 2011-2015 to więcej o prawie 40 proc. Nawet w pandemicznym okresie samorządy miały nadwyżkę 5,7 mld zł, zaś obecnie po pół roku nadwyżka wynosi 22,4 mld zł. W 2021 roku ponadto podsektor otrzymał 8 mld zł dodatkowo oraz 4 mld zł na wsparcie inwestycji wod-kan. Przed ogłoszeniem Polskiego Ładu samorządy planowały swe dochody z transferów budżetu państwa na poziomie 140 mld zł, a będzie to 149 mld zł. Łącznie wszystkie miasta otrzymają przy tym w 2022 r. dochody z udziałów PIT i CIT wyższe o 8 mld zł niż w obecnym roku, w tym oczywiście Warszawa.

Można też zauważyć, że powinny zostać uruchomione dochody dla jednostek samorządu terytorialnego z KPO (czyli Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności Unii Europejskiej). Sama Rada UE rekomenduje Polsce na 2022 r. prowadzenie polityki budżetowej wspierającej wzrost gospodarczy, uwzględniającej, co ciekawe, impuls wynikający z KPO i utrzymywanie inwestycji finansowanych ze środków krajowych. Dodać można: mimo iż te środki zostały zablokowane w budżecie Next Generation Unii Europejskiej.

***

Prof. Elżbieta Chojna-Duch, w latach 1994-1995 i 2007-2010 podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, członkini Rady Polityki Pieniężnej w kadencji 2010-2016, autorka ponad stu prac naukowych i publicystycznych publikowanych w kraju i za granicą, a także licznych ekspertyz naukowych z dziedziny finansów i prawa finansowego.